भारत के मुख्य न्यायाधीश डीवाई चंद्रचूड़, न्यायमूर्ति संजीव खन्ना, न्यायमूर्ति बीआर गवई, जेबी पारदीवाला और न्यायमूर्ति मनोज मिश्रा की संविधान पीठ के समक्ष चुनावी बॉन्ड योजना को चुनौती देने वाली याचिकाओं पर बहस करते हुए अधिवक्ता प्रशांत भूषण ने कहा कि 99% चुनावी बॉन्ड केंद्र और राज्यों में सत्तारूढ़ दलों के पास जबकि विपक्षी दलों के पास 1% से भी कम बॉन्ड बचे थे। उन्होंने कहा कि चुनावी बॉन्ड के माध्यम से भाजपा द्वारा घोषित कुल दान अन्य सभी राष्ट्रीय दलों द्वारा घोषित चुनावी बॉन्ड के कुल दान से तीन गुना अधिक था।
चुनावी बॉन्ड योजना चार प्रमुख कानूनों- विदेशी अंशदान विनियमन अधिनियम, 2010 (एफसीआरए), जन प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1951 (आरपीए), आयकर (आईटी) अधिनियम, 1961 और कंपनी अधिनियम में संशोधन के माध्यम से शुरू की गई थी। प्रशांत भूषण ने इन चारों में से प्रत्येक में किए गए संशोधनों को संबोधित करने वाले याचिकाकर्ताओं के लिए बहस शुरू की और इस मामले को भारतीय लोकतंत्र की जड़ों तक जाने वाला मामला बताया।
विदेशी कंपनियों को अब एफसीआरए के तहत राजनीतिक दलों को फंड देने की अनुमति मिल गई है। 2016 में, वित्त अधिनियम ने एफसीआरए की धारा 2(1)(जे)(vi) में संशोधन किया। ऐसा करते हुए, इस संशोधन ने “विदेशी स्रोत” की अवधारणा को फिर से परिभाषित किया और विदेशी कंपनियों को भारत में पंजीकृत अपनी सहायक कंपनियों के माध्यम से भारतीय राजनीतिक दलों को दान देने की अनुमति दी। इस संशोधन से पहले, विदेशी कंपनियों को एफसीआरए और विदेशी मुद्रा प्रबंधन अधिनियम, 1999 दोनों के तहत राजनीतिक दलों को योगदान देने से सख्ती से प्रतिबंधित किया गया था।
इस संशोधन को चुनौती देते हुए, भूषण ने कहा कि यह संशोधन दिल्ली उच्च न्यायालय के एक फैसले की प्रतिक्रिया थी, जिसने माना था कि भारतीय जनता पार्टी (भाजपा) और भारतीय राष्ट्रीय कांग्रेस (आईएनसी) दोनों को विदेशी कंपनियों की सहायक कंपनियों के माध्यम से विदेशी योगदान प्राप्त हुआ था। इस कानूनी चुनौती को दूर करने के लिए, वित्त अधिनियम के माध्यम से एफसीआरए में एक पूर्वव्यापी संशोधन शामिल किया गया था। इस संशोधन में कहा गया है कि यदि दान किसी विदेशी कंपनी की सहायक कंपनी द्वारा किया गया है, तो इसे विदेशी स्रोत नहीं माना जाएगा।
राजनीतिक दलों को चुनावी बॉन्ड द्वारा किए गए योगदान का खुलासा करने की आवश्यकता नहीं है। 2017 में, वित्त अधिनियम ने आरपीए की धारा 29सी में संशोधन किया। इन परिवर्तनों ने अनुभाग में एक प्रावधान पेश किया, जिसमें पहले “योगदान रिपोर्ट” के प्रकाशन को अनिवार्य किया गया था, जिसमें कंपनियों और व्यक्तियों दोनों के 20,000 रुपये से अधिक के योगदान का खुलासा किया गया था।
संशोधन के अनुसार, राजनीतिक दलों को चुनावी बॉन्ड के माध्यम से प्राप्त योगदान का खुलासा करने की बाध्यता से मुक्त कर दिया गया। इसके अलावा, राजनीतिक दलों को गुमनाम नकद दान, जो पहले 20,000 रुपये तक सीमित था, अब संशोधन के बाद 2,000 रुपये कर दिया गया है।
इसे चुनौती देते हुए, भूषण ने रेखांकित किया कि इस बदलाव के लिए सरकार का तर्क दोहरा था। सबसे पहले, उन्होंने दावा किया कि इसका उद्देश्य राजनीतिक फंडिंग में नकदी के उपयोग को कम करना था। दूसरे, उन्होंने तर्क दिया कि प्रकटीकरण सीमा को 20,000 रुपये से घटाकर 2,000 रुपये करके, वे राजनीतिक फंडिंग प्रक्रिया में अधिक पारदर्शिता को बढ़ावा दे रहे थे।
उन्होंने बताया कि प्रकटीकरण सीमा को 20,000 रुपये से घटाकर 2,000 रुपये करने से राजनीति में नकदी के इस्तेमाल पर प्रभावी ढंग से अंकुश नहीं लगाया जा सकता है। पहले, राजनीतिक दल घोषणा करते थे कि उन्हें 20,000 रुपये से कम के छोटे दान में एक निश्चित राशि प्राप्त हुई है। अब, वे 2,000 रुपये से कम के दान के लिए भी यही घोषणा कर सकते हैं, मूल मुद्दे को संबोधित किए बिना प्रभावी ढंग से लक्ष्य को स्थानांतरित कर सकते हैं।
इसके अलावा, उन्होंने कहा कि चुनावी बॉन्ड के माध्यम से किए गए दान को गुमनाम करने से किसी भी तरह से पारदर्शिता को बढ़ावा नहीं मिलेगा। भूषण ने राजनीतिक फंडिंग में नकदी के उपयोग से निपटने के लिए अधिक प्रत्यक्ष दृष्टिकोण का प्रस्ताव रखा। उन्होंने सुझाव दिया कि राजनीतिक दलों को विशेष रूप से बैंकिंग चैनलों के माध्यम से दान स्वीकार करने की आवश्यकता हो सकती है और नकद दान स्वीकार करने पर पूरी तरह से प्रतिबंध लगाया जा सकता है। उन्होंने तर्क दिया कि यह भ्रष्ट आचरण से निपटने और पारदर्शिता बढ़ाने का अधिक प्रभावी तरीका होता।
वित्त अधिनियम की धारा 154 ने कंपनी अधिनियम, 2013 की धारा 182 में संशोधन किया, जिससे राजनीतिक दलों को कॉर्पोरेट चंदे की ऊपरी सीमा प्रभावी रूप से हटा दी गई। पहले, कंपनियों को पिछले तीन वर्षों में अपने शुद्ध लाभ का 7.5 प्रतिशत तक दान करने पर प्रतिबंध था। भूषण ने इस संशोधन का विरोध करते हुए कहा कि इन परिवर्तनों के प्रभाव दूरगामी थे।
भूषण ने बताया कि इस परिवर्तन ने घाटे में चल रही कंपनियों या बिना किसी महत्वपूर्ण व्यावसायिक गतिविधियों वाली कंपनियों, अनिवार्य रूप से “शेल कंपनियों” को भी राजनीतिक दलों को असीमित दान देने की अनुमति दी। भूषण के अनुसार, इस परिवर्तन ने राजनीतिक दलों के लिए धन के स्रोत को प्रभावी ढंग से अस्पष्ट कर दिया और इन योगदानों की उत्पत्ति के बारे में जनता को सूचित करने के अधिकार को कम कर दिया।
भूषण ने इस बात पर प्रकाश डाला कि विदेशी कंपनियों या उनकी सहायक कंपनियों, भले ही उनके पास 100 प्रतिशत शेयर हों, को फंडिंग के विदेशी स्रोतों के रूप में वर्गीकृत नहीं किया गया है, जब तक कि वे विदेशी मुद्रा प्रबंधन अधिनियम (फेमा) के दायरे में काम करते हैं।
इस कानूनी खामी ने संभावित रूप से विदेशी संस्थाओं को पारदर्शिता या प्रकटीकरण के बिना भारतीय राजनीतिक दलों को वित्त पोषित करने में सक्षम बनाया। इन परिवर्तनों की गंभीरता को स्पष्ट करने के लिए, भूषण ने एक बहुराष्ट्रीय खनन कंपनी वेदांता लिमिटेड जैसे उदाहरणों का हवाला दिया, जिसने कथित तौर पर चुनावी बॉन्ड के माध्यम से राजनीतिक दलों को एक महत्वपूर्ण राशि दान की थी।
उन्होंने कहा कि दिलचस्प बात यह है कि यह ऐसे समय में हुआ जब वेदांता लिमिटेड ने विभिन्न खनन लाइसेंस और अनुबंध हासिल किए, जिससे राजनीतिक पक्षपात की चिंताएं बढ़ गईं। इसके अलावा, जांच रिपोर्टों में ऐसे उदाहरणों पर प्रकाश डाला गया है जहां चुनावी बॉन्ड सरकारी निर्णयों और नीतियों को प्रभावित करने के लिए गुप्त रिश्वत के रूप में कार्य करते प्रतीत होते हैं, कंपनियां इनका उपयोग उत्पाद शुल्क समस्याओं जैसे कानूनी मुद्दों से निपटने के लिए करती हैं।
भूषण ने इस बात पर प्रकाश डाला कि वित्त अधिनियम, 2017 की धारा 11 ने आयकर अधिनियम, 1961 की धारा 13 ए में संशोधन किया, जिससे राजनीतिक दलों को चुनावी बॉन्ड के माध्यम से प्राप्त योगदान का विस्तृत रिकॉर्ड रखने के दायित्व से छूट मिल गई। उनके अनुसार यह पार्टियों से चंदे के स्रोत को छिपाने का एक और तरीका था।
भूषण ने कहा- “हर जगह चुनावी बॉन्ड न केवल पेश किए गए हैं, उन्हें कंपनी अधिनियम, आयकर अधिनियम, लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम आदि के तहत प्रकटीकरण से छूट दी गई है। इसने एक तरफ एक अपारदर्शी उपकरण पेश किया है – जिसके द्वारा कोई भी नहीं आ सकता है सरकार के अलावा। यह तो सरकार ही जानती है कि किसने किसको योगदान दिया।”
भूषण के तर्क का केंद्र चुनावी बॉन्ड में छिपी गोपनीयता पर केंद्रित था। उन्होंने इस बात पर प्रकाश डाला कि भारतीय स्टेट बैंक, जो संघ के अधीन था, ने ये बॉन्ड जारी किए। इसके अलावा, कानून प्रवर्तन एजेंसियां, जो फिर से संघ के अधीन थीं, जांच करते समय बॉन्ड का विवरण जान सकती थीं। इस प्रकार, जबकि सरकार को पता था कि दान कहां से आ रहा था और किस पार्टी को जा रहा था, नागरिकों को इसके बारे में अंधेरे में रखा गया था।
उन्होंने आगे कहा कि ये बॉन्ड वाहक बॉन्ड होने के कारण पूरी तरह हस्तांतरणीय हैं। एक बार जब कोई व्यक्ति या संस्था बॉन्ड खरीद लेता है, तो वे इसे आसानी से किसी अन्य व्यक्ति को सौंप सकते हैं जो इसे किसी पार्टी को दान कर सकता है। परिणामस्वरूप, ये बॉन्ड प्राप्त करने वाले राजनीतिक दल मूल दाता की पहचान से अनभिज्ञ रह सकते हैं। या, पार्टियां यह भी दिखावा कर सकती हैं कि उन्हें नहीं पता कि चंदा कहां से आया।
भूषण ने पारदर्शिता की इस कमी के गंभीर निहितार्थों को रेखांकित किया। उन्होंने तर्क दिया कि यह संभावित रूप से अनुच्छेद 19(1)(ए) के तहत नागरिकों के सूचना के मौलिक अधिकार का उल्लंघन करता है। उन्होंने जोर देकर कहा कि राजनीतिक दलों के वित्तीय स्रोतों को समझने में नागरिकों की वैध रुचि है ताकि यह सुनिश्चित किया जा सके कि वे निहित स्वार्थों से प्रभावित न हों।
इसके अलावा, भूषण ने सरकार के इस दावे का विरोध किया कि अनुच्छेद 19(2) के तहत उचित प्रतिबंध थे। उन्होंने कहा कि अनुच्छेद 19(2) के तहत उल्लिखित आधार राजनीतिक दलों को वित्त पोषित करने पर लागू नहीं होते हैं, क्योंकि यह जानना कि कौन सी संस्थाएं राजनीतिक दलों को वित्त पोषित करती हैं, उन्होंने किसी भी प्रतिबंधित आधार का उल्लंघन नहीं किया है।
भूषण ने बताया कि अधिकांश बॉन्ड 1 करोड़ के मूल्यवर्ग में जारी किए गए थे, जो दर्शाता है कि निगम और इसी तरह की संस्थाएं मुख्य रूप से उनका अधिग्रहण करती हैं। इसके अलावा, इनमें से अधिकांश बॉन्ड केंद्रीय स्तर पर सत्तारूढ़ दलों की ओर निर्देशित थे, जिसमें विपक्षी दलों को न्यूनतम आवंटन था। उन्होंने इस बात पर जोर दिया कि चुनावी बॉन्डों को सत्ता में मौजूद पार्टियों को रिश्वत के रूप में व्यवस्थित रूप से वितरित किया गया था और इसे साबित करने के लिए परिस्थितिजन्य साक्ष्य भी मौजूद हैं।
उन्होंने कहा कि इनमें से 50% से अधिक बॉन्ड केंद्र में सत्तारूढ़ दल को प्राप्त हुए थे, शेष हिस्सा विभिन्न राज्यों में सत्तारूढ़ दलों को मिला था। उन्होंने कहा कि वस्तुतः कोई भी बॉन्ड, 1% से कम, उन विपक्षी दलों के पास नहीं पहुंचा है जो वर्तमान में सत्ता में नहीं हैं, जिससे राजनीतिक प्रतिस्पर्धा की निष्पक्षता के बारे में चिंताएं बढ़ गई हैं।
भूषण ने कहा कि पिछले 5 वर्षों में ऑडिट रिपोर्ट में पार्टीवार चुनावी बॉन्ड की घोषणा की गई- बीजेपी: 5271 करोड़। यह केवल 2021 से 2022 तक के लिए था। इसके बाद 3500 करोड़ से ज्यादा के और बॉन्ड खरीदे गए। बीजेपी के पास कुल 5217 करोड़ रुपये हैं। कुल मिलाकर 9191 करोड़.. केंद्रीय सत्तारूढ़ दल को 50% से अधिक, कुल योगदान का लगभग 60% प्राप्त हुआ है.. भाजपा द्वारा घोषित कुल दान अन्य सभी राष्ट्रीय दलों द्वारा घोषित कुल दान से तीन गुना से अधिक है।”
उन्होंने तर्क दिया कि चुनावी बॉन्ड की इस गुमनामी ने भ्रष्टाचार का संदेह पैदा कर दिया है और दानकर्ता अनुकूल नीतियों, कानूनों और अन्य लाभों के बदले में राजनीतिक दलों को रिश्वत प्रदान करने के लिए इन बॉन्डों का उपयोग कर सकते हैं, और इन दान के आसपास की गोपनीयता के कारण किसी का भी पता लगाना मुश्किल हो गया है। बदले में बदले में समझौते।
इस पर सीजेआई ने कहा कि एक और बात जिस पर आप गौर करना चाहेंगे वह यह है कि यह किसी दानकर्ता के संबंध में अज्ञात दान नहीं है। यह समाज के बाकी लोगों के संबंध में अज्ञात दान है। दानकर्ता को स्रोतों का पता हो भी सकता है और नहीं भी, लेकिन वह इसके स्रोतों के बारे में जान सकता है।
अपने तर्कों को समाप्त करते हुए, भूषण ने कहा कि वित्तीय श्रेष्ठता एक चुनावी लाभ में तब्दील हो गई, और सत्ता में रहने वाली पार्टी को बदले की पेशकश करने की क्षमता के कारण चुनावी बॉन्ड के माध्यम से अधिक धन हासिल करने में महत्वपूर्ण बढ़त मिली, जिससे लोकतांत्रिक सिद्धांतों का खंडन हुआ।
उन्होंने कहा कि पहले आप पर भ्रष्टाचार के लिए मुकदमा चलाया जा सकता था यदि आपने किसी राजनीतिक दल को दान दिया था, जिसने बदले में आपको खनन अनुबंधों आदि के रूप में कुछ लाभ दिए थे। लेकिन अब क्योंकि किसी को भी पता नहीं चलेगा कि किसने दान दिया है, क्या आपने कुछ प्राप्त किया है यथास्थिति- यह भ्रष्टाचार को बढ़ावा दे रहा है।
वकील निज़ाम पाशा ने अपनी दलीलों में कहा कि चुनावी बॉन्ड योजना स्पष्ट मनमानी के तत्वों को प्रदर्शित करती है। उन्होंने तर्क दिया कि मनमाने कानून की विशेषता निष्पक्षता, तर्कसंगतता, भेदभाव, पारदर्शिता और सार्वजनिक कल्याण पर ध्यान देने की कमी है। इस संदर्भ में, उन्होंने अदालत का ध्यान चुनावी बॉन्ड खरीदने के लिए पात्रता मानदंड की ओर आकर्षित किया, और इस बात पर जोर दिया कि विदेशी संस्थाएं भी भारत में स्थापित सहायक कंपनियों के माध्यम से बांड खरीद सकती हैं।
उन्होंने कहा, यह दृष्टिकोण अन्य वित्तीय नियमों के विपरीत है, जहां एक निश्चित प्रतिशत से परे, यदि किसी कंपनी के पास विदेशी स्वामित्व है, तो उसे एक विदेशी स्रोत की तरह माना जाता है और भारतीय क्षेत्रों में निवेश करने से प्रतिबंधित किया जाता है। उन्होंने कहा, इसका परिणाम बेतुकापन है।
उन्होंने कहा कि हम ऐसी इकाई को निवेश की अनुमति नहीं देते हैं जिसके मान लीजिए मीडिया में 51% विदेशी शेयर हैं क्योंकि हम अपने मीडिया पर विदेशी नियंत्रण नहीं चाहते हैं। लेकिन हमें ऐसी कंपनी को बॉन्ड खरीदने और इसे राजनीतिक में स्थानांतरित करने की अनुमति देने में कोई समस्या नहीं है। पार्टियां- एक संस्था जो देश चलाती है! सरकार और विधायी नीति कुछ न्यायक्षेत्रों में शामिल किसी कंपनी को सरकार के साथ खरीद अनुबंध करने की भी अनुमति नहीं देती है। लेकिन राजनीतिक दलों को वित्त पोषित करने और इस तरह चुनावी राजनीति में अपनी हिस्सेदारी रखने के लिए देश – कोई समस्या नहीं है? बस तुलना विधायी बेतुकेपन की ओर इशारा करती है।
उन्होंने कहा कि एफसीआरए में संशोधन ने सभी भारतीय कॉर्पोरेट संस्थाओं को विदेशी संस्थाओं के समान स्तर पर रखा है। उन्होंने रेखांकित किया कि जबकि कुछ भारतीय क्षेत्रों को विदेशी निवेश से प्रतिबंधित किया गया था- जैसे परमाणु ऊर्जा, रक्षा, अंतरिक्ष; एक विदेशी कंपनी को एक राजनीतिक दल को फंड देने की अनुमति दी गई।
उन्होंने इसका उदाहरण आगे देते हुए कहा कि यह व्यापार के संदर्भ में निषिद्ध है लेकिन राजनीतिक दलों के संदर्भ में इसकी अनुमति है। कृपया 2020 का यह प्रेस नोट देखें जिसके द्वारा यह निर्धारित किया गया है कि कोई भी देश जो भारत के साथ भूमि सीमा साझा करता है – ऐसे देश से निवेश को एक पर विचार किया जाएगा। किसी भी अन्य देश में निवेश से भिन्न स्तर। चीन से किसी विनिर्माण इकाई में निवेश को अन्यत्र से निवेश के बराबर नहीं माना जाएगा। लेकिन अगर वही देश चुनावी बॉन्ड खरीदता है, तो इसकी अनुमति है।
पाशा ने कहा कि अगर किसी विदेशी कंपनी के विनिर्माण क्षेत्र में निवेश करने मात्र से राज्य की सुरक्षा प्रभावित होती है, तो वही विदेशी निवेश राजनीतिक दलों में आने से यह कैसे प्रभावित नहीं होगी।
उन्होंने कहा कि वर्तमान में हम प्रेस में एक समाचार संगठन को चीन से धन प्राप्त करने का मुद्दा उठा रहे हैं। इसलिए इस मानक के अनुसार चीन जैसा देश एक अलग मार्ग के माध्यम से भारत में व्यवसायों में निवेश नहीं कर सकता है, लेकिन वह बदले की भावना के सिद्धांत पर एक राजनीतिक दल को वित्त पोषित कर सकता है।
इस पर सीजेआई ने टिप्पणी की कि यह नीति का मामला है। आप कह रहे हैं कि चीन की एक कंपनी चूंकि चीन की भूमि सीमा साझा करती है – वे अनुबंध के लिए बोली नहीं लगा सकते हैं लेकिन वे चुनावी बॉन्ड खरीद सकते हैं..यह नीति है।
हालांकि, पाशा ने प्रस्तुत किया कि यदि नीति बेतुकी है तो यह स्पष्ट मनमानी के सिद्धांत के अधीन है।
(जे.पी.सिंह वरिष्ठ पत्रकार और कानूनी मामलों के जानकार हैं।)