सीएजी रिपोर्ट: केंद्र सरकार के बही-खातों पर गंभीर सवाल

द टेलीग्राफ़ में प्रकाशित सीएजी की रिपोर्ट के हवाले से कहा गया है कि केंद्र सरकार के बही-खातों पर सीएजी ने अपनी 21 वीं रिपोर्ट में गंभीर सवाल उठाए हैं। रिपोर्ट में कहा गया है कि केंद्र सरकार के खातों में कुछ गड़बड़ है- और स्थिति को बहुत लंबे समय तक खराब रहने दिया गया है और गड़बड़ी को सुलझाने का कोई वास्तविक प्रयास नहीं किया गया है। इसने कर्ज की राशि को बही-खातों में दिखाने में हेरफेर किए जाने से लेकर, रुपये प्राप्ति और ख़र्च में अंतर, नियमों की अनदेखी कर पब्लिक फंड का पैसा चालू खाते में रखने तक की रिपोर्ट दी है। सीएजी ने कहा है कि जिस मक़सद से लेवी और उपकर लगाकर जनता से पैसे उगाहे गए उसके लिए उस पैसे का इस्तेमाल नहीं किया गया। रिपोर्ट में यहां तक कहा गया है कि कैसे नरेंद्र मोदी सरकार और उसके लेखाकारों ने सार्वजनिक धन के गुप्त भंडार के रूप में जगहें बना ली हैं।

रिपोर्ट में कहा गया है कि फंड को वित्त पोषित कार्यक्रमों और संसद द्वारा अनुमोदित नकदी निधि से उन उद्देश्यों के लिए निकाला गया है जिसके बारे में सरकार बताने से इनकार करती है। सीएजी ने पहले की रिपोर्टों में भी सरकार की बहीखाता प्रणालियों के बारे में कई तीखी टिप्पणियां की हैं।

द टेलीग्राफ़ में प्रकाशित सीएजी की रिपोर्ट के अनुसार वित्तीय वर्ष 2021-22 के लिए केंद्र सरकार के खातों से संबंधित सीएजी की रिपोर्ट संख्या 21 में ‘खातों की गुणवत्ता और वित्तीय रिपोर्टिंग प्रथा’ शीर्षक वाला 27 पेज का अध्याय केंद्र सरकार के खातों में अपनाए गए तौर तरीक़ों पर चौंकाता है।

टेलीग्राफ़ की रिपोर्ट के अनुसार सीएजी ने इसमें जो प्रमुख गड़बड़ियां बताई हैं उनमें कर्ज से जुड़ी रक़म से लेकर लेवी और उपकर के रुपये तक शामिल हैं। सरकार के खातों में हेराफेरी विदेशी कर्ज को लेकर शुरू होती है। इसकी गिनती पुराने विनिमय दर पर 4.39 लाख करोड़ रुपये की गई थी। यह 2003 के राजकोषीय उत्तरदायित्व और बजट प्रबंधन यानी एफआरबीएम अधिनियम में दी गई परिभाषा के विपरीत है। इस परिभाषा के अनुसार मौजूदा विनिमय दर पर सरकार विदेशी ऋण का मूल्यांकन करती तो यह बढ़कर 6.58 लाख करोड़ रुपये हो जाता। इसका मतलब यह हुआ कि वित्तीय वर्ष 2021-22 के लिए सरकार के खातों में विदेशी ऋण का मूल्य 2.19 लाख करोड़ रुपये कम दिखाया गया।

केंद्र द्वारा जुटाए गए लेवी और उपकर के पैसे या तो बेकार पड़े हैं या फिर अन्य दूसरे मक़सद के लिए इस्तेमाल किए गए हैं। यह उन शर्तों का उल्लंघन है जिनके तहत उपकर को जुटाया जाता है। यह वह पैसा है जिन्हें केंद्र सरकार राज्यों के साथ साझा करने के लिए बाध्य नहीं है। उपकर एक खास मक़सद के लिए सरकार द्वारा लगाया गया एक अतिरिक्त कर है और शुरू में भारत के समेकित कोष में रखा जाता है।

हेरफेर वाले लेखांकन, सरकारी खातों के बाहर धनराशि जमा करने और केंद्र के भुगतान दायित्वों को जानबूझकर कम देनदारी दिखाने के लिए दबाए जाने या फ़ुटनोट में छिपाए जाने के कई उदाहरण हैं। सीएजी का दावा है कि यह केंद्र सरकार के वित्त की पूरी तस्वीर का खुलासा नहीं करता है। 2021-22 में सरकार ने 258 फुटनोट का इस्तेमाल किया। इससे दो साल पहले 2019-20 में उसने 254 का इस्तेमाल किया था।

सरकार यह नहीं जानती है या वह सीएजी को दिए गए दस्तावेज़ों में यह नहीं बताती है कि राज्य के स्वामित्व वाली कंपनियों की इक्विटी में कितना निवेश किया है और उनसे लाभांश के रूप में कितना जुटाया है। राज्य के स्वामित्व वाले उद्यमों में सरकार द्वारा रखे गए इक्विटी शेयरों की संख्या को लेकर चौंकाने वाला अंतर है। सीएजी को दिए गए वित्तीय खातों के विवरण और उन्हीं संस्थाओं द्वारा पेश वार्षिक खातों में यह अंतर पता चला है।

दूरसंचार विभाग में भी अनियमितताएं दिखीं। टेलीकॉम ऑपरेटर सरकार को अपने समायोजित सकल राजस्व का 8 प्रतिशत राजस्व लाइसेंस शुल्क के रूप में भुगतान करते हैं। इसमें से 5 प्रतिशत एक सार्वभौमिक सेवा दायित्व निधि यानी यूएसओएफ को और 3 प्रतिशत सामान्य सरकारी खजाने को जाता है। सीएजी ने पाया कि सरकार ने टेलीकॉम लेवी से 10,376 करोड़ रुपये जुटाए लेकिन यूएसओएफ को केवल 8,300 करोड़ रुपये हस्तांतरित किए। बाकी कहां गए? सरकार ने नहीं बताया।

टेलीग्राफ़ ने कुछ चार्टर्ड अकाउंटेंट्स से संपर्क किया लेकिन वे इस बात पर टिप्पणी करने से कतरा रहे हैं कि सरकार किस तरह अपना हिसाब-किताब रखती है। ‘इंस्टीट्यूट ऑफ चार्टर्ड अकाउंटेंट्स ऑफ इंडिया’ के एक पूर्व अध्यक्ष ने नाम न छापने की शर्त पर टेलीग्राफ़ से कहा, ‘सीएजी के पास कंपनी अधिनियम की धारा 143(6)(ए) और उसकी टिप्पणियों सहित पूरक ऑडिट की मांग करने का अधिकार है। महत्वपूर्ण टिप्पणियां, सरकारी कंपनी की वार्षिक रिपोर्ट के साथ संसद के समक्ष रखी जा सकती हैं। इसके बाद विपक्ष इस मामले को उठा सकता है और सरकार से जवाब मांग सकता है।’

सीएजी की 2023 की रिपोर्ट संख्या 21 में ‘खातों की गुणवत्ता और वित्तीय रिपोर्टिंग प्रथाओं की गुणवत्ता’ शीर्षक वाला 27 पेज का अध्याय लेखांकन धोखाधड़ी पर प्रकाश डालता है जो किसी भी निजी समूह और उसके लेखा परीक्षकों को केंद्रीय सरकार के हिसाब-किताब में कठोर प्रथाओं की सरासर दुस्साहस पर हैरान कर देगा। उपकर एक विशिष्ट उद्देश्य के लिए सरकार द्वारा लगाया गया एक अतिरिक्त कर है और शुरू में भारत के समेकित कोष (सीएफआई) में प्रवाहित होता है।

पिछले महीने, केंद्र के खातों के लेखा परीक्षक नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) ने एक रिपोर्ट पेश की, जिसमें पता चला कि कैसे नरेंद्र मोदी सरकार और उसके लेखाकारों ने सार्वजनिक धन के गुप्त भंडार के रूप में जगहें बना ली हैं।

धन को कुछ अच्छी तरह से वित्त पोषित कार्यक्रमों और संसद द्वारा अनुमोदित नकदी निधियों से उन उद्देश्यों के लिए हटा दिया गया है, जिन्हें सरकार प्रकट करने से इनकार करती है, यहां तक कि वह सीएजी पर भी निशाना साध रही है, जिसने पहले रिपोर्ट में सरकार की बहीखाता प्रथाओं के बारे में कई तीखी टिप्पणियां की हैं।

वित्तीय वर्ष 2021-22 के लिए केंद्र सरकार के खातों से संबंधित सीएजी की रिपोर्ट संख्या 21 में “खातों की गुणवत्ता और वित्तीय रिपोर्टिंग प्रथाओं” शीर्षक वाला 27 पेज का अध्याय- लेखांकन शेंगेनियों पर प्रकाश डालता है जो किसी भी निजी समूह को छोड़ देंगे और इसके लेखा परीक्षक केंद्र सरकार के खातों में कठोर प्रथाओं की सरासर दुस्साहस से चकित हैं।

केंद्र द्वारा एकत्र किए गए लेवी और उपकर, जिन्हें वह राज्यों के साथ साझा करने के लिए बाध्य नहीं है; बेकार पड़े रहते हैं या अन्य कारणों से खर्च किए जाते हैं। जिससे उन शर्तों का उल्लंघन होता है जिनके तहत उपकर को पहले स्थान पर एकत्र किया जाना चाहिए था। उपकर एक विशिष्ट उद्देश्य के लिए सरकार द्वारा लगाया गया एक अतिरिक्त कर है और शुरू में भारत के समेकित कोष (सीएफआई) में प्रवाहित होता है।

अनुचित लेखांकन, सरकारी खातों के बाहर धनराशि जमा करने और केंद्र के भुगतान दायित्वों को जानबूझकर कम देनदारी दिखाने के लिए दबाए जाने या फुटनोट के जंगल में छिपाए जाने के कई उदाहरण हैं। सरकार यह नहीं जानती है या यह बताने के लिए बाध्य नहीं है कि उसने सीएजी को प्रस्तुत किए गए दस्तावेज़ों में राज्य के स्वामित्व वाली कंपनियों की इक्विटी में वास्तव में कितना निवेश किया है और उनसे लाभांश के रूप में कितना एकत्र किया है।

राज्य के स्वामित्व वाले उद्यमों में सरकार द्वारा रखे गए इक्विटी शेयरों की संख्या के बीच भी एक चौंकाने वाला बेमेल है, जैसा कि सीएजी को प्रस्तुत केंद्र सरकार के वित्तीय खातों के विवरण और उन्हीं संस्थाओं द्वारा प्रस्तुत वार्षिक खातों में पता चला है, जिनमें से कई शेयर बाजारों पर सूचीबद्ध हैं।

रिपोर्ट से पता चलता है कि कैसे एक मंत्रालय दूसरे को बाहर कर देता है जब वे उसी नकदी निधि का समर्थन करते हैं जिसे उनसे आनुपातिक आधार पर साझा करने की उम्मीद की जाती है।

यह याद रखना महत्वपूर्ण है कि सरकार नकदी-आधारित लेखांकन प्रणाली का पालन करती है, जिसका अर्थ है कि लेनदेन को केवल तभी मान्यता दी जाती है जब नकद भुगतान किया जाता है या प्राप्त किया जाता है- निजी कंपनियों द्वारा अपनाई जाने वाली संचय-आधारित प्रणाली के विपरीत, जहां आय की पहचान तुरंत होती है। 12वें वित्त आयोग ने सिफारिश की थी कि सरकार संचय-आधारित प्रणाली पर स्विच करे, जिसे अपनाने के लिए सरकार प्रतिबद्ध है। नकदी-आधारित प्रणाली की अपनी कमजोरियां हैं लेकिन यह अभी भी सरकार के खातों में धोखाधड़ी के बढ़े हुए स्तर को स्पष्ट नहीं करती।

सरकार के खातों में हेराफेरी बाहरी ऋण से शुरू होती है, जिसकी गणना ऐतिहासिक विनिमय दर पर 4.39 लाख करोड़ रुपये की गई थी- जो कि 2003 के राजकोषीय उत्तरदायित्व और बजट प्रबंधन (एफआरबीएम) अधिनियम में वर्णित परिभाषा के विपरीत है।

एफआरबीएम अधिनियम राजकोषीय मितव्ययिता के लिए स्पष्ट उद्देश्य बताता है। इसके प्रावधानों के तहत, सरकार को मार्च 2021 के अंत तक राजकोषीय घाटे को सकल घरेलू उत्पाद के 3 प्रतिशत पर सीमित करने का आदेश दिया गया है। उसे सामान्य सरकारी ऋण (यानी केंद्र और राज्य) को सकल घरेलू उत्पाद के 60 प्रतिशत पर सीमित करने का भी प्रयास करना चाहिए। उस सीमा के भीतर, केंद्र सरकार का ऋण 31 मार्च, 2025 तक सकल घरेलू उत्पाद के 40 प्रतिशत से ऊपर नहीं होना चाहिए।

आज तक कोई भी सरकार राजकोषीय घाटे के लक्ष्य के करीब नहीं पहुंच पाई है, जिसके इस साल 5.9 प्रतिशत पर सीमित रहने की उम्मीद है। 2021-22 में यह 6.7 फीसदी पर आ गई। सीएजी का कहना है कि अगर सरकार एफआरबीएम परिभाषा पर कायम रहती और मौजूदा विनिमय दर पर विदेशी ऋण का मूल्यांकन करती, तो यह बढ़कर 6.58 लाख करोड़ रुपये हो जाता। इसका मतलब यह हुआ कि वित्तीय वर्ष 2021-22 के लिए सरकार के खातों में विदेशी ऋण का मूल्य 2.19 लाख करोड़ रुपये कम था।

सीएजी ने “सार्वजनिक खाते की देनदारियों की उचित तस्वीर” पेश नहीं करने के लिए भी सरकार को फटकार लगाई है- और इस तथ्य पर ध्यान आकर्षित किया है कि अपनी ऋण स्थिति के सारांश में, उसने 6.01 लाख करोड़ रुपये की देनदारियां दिखाईं, जबकि यह आंकड़ा वास्तव में 6.23 लाख करोड़ रुपये था। इस हेराफेरी का मतलब था अपनी छोटी बचत देनदारियों को 21,560 करोड़ रुपये कम करके बताना।

सरकारी लेखांकन में एक अनम्य नियम है: आप सार्वजनिक धन को सरकारी खातों से बाहर नहीं रख सकते। तीन निधियां हैं जिनमें सरकारी प्राप्तियां जमा की जाती हैं और जहां से संवितरण किया जाता है: भारत की समेकित निधि जिसमें इसके सभी राजस्व, ऋण और ऋण वसूली से उत्पन्न प्राप्तियां शामिल हैं। एक छोटी आकस्मिक निधि है जो कुछ अत्यावश्यकताओं से होने वाले अप्रत्याशित व्यय से निपटती है, जिसका वर्तमान कोष 30,000 करोड़ रुपये तक सीमित है। अंत में, सार्वजनिक खाता है जहां सरकार ट्रस्ट में पैसा रखती है। ये वे फंड हैं जो वास्तव में सरकार के नहीं हैं, जैसे भविष्य निधि और लघु बचत संग्रह।

लेकिन अंतरिक्ष विभाग- जो प्रधानमंत्री के अधिकार क्षेत्र में आता है- ने वह किया जिसकी कल्पना भी नहीं की जा सकती थी। इसने बैंकों के 16 चालू खातों में 154.94 करोड़ रुपये की राशि जमा की। जब सीएजी ने यह मामला अंतरिक्ष विभाग के समक्ष उठाया तो उसने कहा कि वह इन सभी खातों को तुरंत बंद कर देगा। कैग संतुष्ट नहीं था क्योंकि उसने पिछले साल भी यह मुद्दा उठाया था। सितंबर 2021 में, अंतरिक्ष विभाग ने इन बैंक खातों को संचालित करने के लिए लेखा महानियंत्रक (सीजीए) सरकार के मुनीम से कार्योत्तर मंजूरी मांगी।

इन खातों का उपयोग इसरो द्वारा स्क्रैप की बिक्री से सीमा शुल्क भुगतान और क्रेडिट प्राप्तियां करने के लिए किया जा रहा था। नवंबर 2021 में, विभाग ने कहा कि वह इन खातों को बंद कर देगा जब वह एनईएफटी/आरटीजीएस के माध्यम से सीमा शुल्क भुगतान करने में सक्षम होगा- अंतर बैंक निपटान प्रणाली जो धन के तत्काल हस्तांतरण को सक्षम करती है। लेकिन इन वादों के बावजूद ये खाते बंद नहीं किये गये।

(जे पी सिंह वरिष्ठ पत्रकार हैं और कानूनी मामलों के जानकार हैं।)